Según el diccionario, “acción de participar a la vez con otro en alguna cosa”. Esta es definición de Coparticipación. Lo que parece sencillo de definir se complica cuando, luego de agregarle la expresión “federal de impuestos”, queremos realizarla en nuestro querido país. Aquí nadie quiere participar nada con nadie. Ni impuestos ni poder. Entonces, comienzan los cambios para que nada cambie.
Hasta finales del siglo XIX y basada en el principio de separación de fuentes tributarias, la nación cubría sus gastos con los impuestos internos recaudados en la Ciudad de Buenos Aires y en los territorios nacionales (25%), así como los derivados del comercio exterior (75%), mientras que las provincias recaudaban sus propios impuestos sobre propiedad (directos) y algunos consumos (indirectos). Con un gasto público provincial consolidado del orden del 30% del total y con sólo un 5% de sus gastos, dependientes de transferencias del tesoro nacional, la autonomía provincial era visible y marcada, dando como consecuencia, un federalismo real y sustentable.
Como consecuencia de la crisis de 1890, la tesis de Vicente Fidel López da sustento a la posibilidad de la nación, de extender la recaudación de impuestos internos a todo el territorio, de manera permanente. Por tal motivo, las provincias otorgan el derecho a la nación por un año, renovable de manera indefinida pero explícita, cristalizándose en la ley 2.774/91, creando un impuesto interno al consumo, en el ámbito nacional. Esto fue el principio del fin del federalismo, ya que la dependencia de las transferencias desde la nación, para financiar el gasto provincial, subió a 6.5% en 1900 y a 11.5% en 1910.
Pero hubo un componente adicional, que agravó la situación, por el efecto distorsivo. Midiendo las transferencias realizadas desde la nación, en función del gasto público per cápita, las provincias más rezagadas comenzaron a recibir mayor porcentaje de la recaudación que las más avanzadas, por lo que éstas, comenzaron a subsidiar a las primeras, convirtiendo un sistema devolutivo, en uno redistributivo. La relación entre las segundas y las primeras (coeficiente de redistribución) pasó de 4.8 en 1900 a 2.3 en 1916.
Luego de la Primera Guerra y dado el cierre generalizado de la economía mundial, el nivel de ingresos fiscales provenientes del comercio exterior, se había colocado por debajo del 40% del total, lo que hizo que una gran cantidad de artículos fueran alcanzados por la 2.774/91 y adicionalmente, las correspondientes alícuotas, aumentaran.
Pero la crisis de 1930 actuó como un disparador de las necesidades fiscales de la nación, quien avanzó sobre las facultades provinciales. En 1931 se crea el impuesto a las transacciones (ventas) y en 1932 se crea el impuesto a los réditos (ganancias). De manera adicional, se define por vez primera un sistema de reparto primario - 82.5% para la nación y 17.5% para las provincias - y uno secundario, basado en un índice generado a partir de características históricas de recaudación, recursos propios, gastos y población de cada distrito.
Apenas dos años más tarde, en 1934, se dispuso la unificación de los impuestos internos al consumo en todas las provincias (ley 12.139) que aceptaran la derogación de los mismos y transfirieran los mismos a la nación, suscribiendo una ley convenio. Se deroga el recientemente creado impuesto a las transacciones, se crea el impuesto a las ventas y junto con el de réditos, se incorporan al nuevo sistema de coparticipación.
La primera consecuencia, es que la dependencia provincial de las transferencias de la nación, aumentó en 1939, hasta el 29% del total de los gastos. Y ese porcentaje evolucionó hasta el 47% en 1960, cayendo a 0.9 el coeficiente de redistribución.
La ley convenio 20.221 de 1973, intenta simplificar el sistema existente de tres sistemas de coparticipación y aumenta la participación primaria a favor de las provincias. La participación secundaria se definió sobre el peso ponderado de la cantidad de habitantes, la brecha per cápita de desarrollo y la densidad demográfica. En 1977, la dependencia aumentó hasta el 62% y el coeficiente de redistribución a 0.7. A partir de los 80’s, el gobierno nacional definió un mecanismo de precoparticipación, antes de la participación primaria, a favor de la Nación.
En 1983, se logra la virtual desaparición del federalismo, tal como los “Padres de la Patria” lo soñaron: la dependencia de las provincias llegó al 72%. Tres de cada cuatro pesos que las provincias requerían para funcionar, lo recibían de la Nación. Obviamente, la capacidad de mantener “cierto” nivel de independencia respecto del poder central, era más que relativa. Los gobernadores e intendentes, dependían de tal forma del poder central, que sin importar partido, ideología o proyecto que cada uno tuviera, todos debían condicionar su política al “cheque” mensual, desde Economía.
Durante el gobierno del Dr. Alfonsín, las transferencias se manejaron de manera discrecional, a través de los ATN (Aportes del Tesoro Nacional), debido a que en 1984, había vencido la ley de Coparticipación.
En 1988, la nueva ley (23.548) incluyó mayor cantidad de fondos sujetos a participación. Pero de manera paralela, la distribución primaria pasó a ser el 56.7% a favor de las provincias más un 1% para los ATN. Pero es curiosa la forma en que se asignó la participación secundaria, basado en el total de fondos recibidos por cada distrito durante el periodo de vacío legislativo, incluyendo las transferencias discrecionales, vía ATN. Los especialistas, denominaron a estos porcentajes como “números mágicos”.
Entre 1992 y 1999 hubo tres Pactos Fiscales que “ayudaron” a desvirtuar aún más la lógica de la ley. En el 2000, un cuarto Pacto, eleva el piso de participación primaria para las provincias. En el 2002, se produce el quinto, en el que se intenta volver todo atrás, pero quedan los regímenes de precoparticipación. El Gatopardismo en su total expresión.
Si bien hoy el promedio del gasto provincial dependiente de las transferencias del gobierno nacional, ronda el 60%, hay provincias donde esa relación es superior al 90%. Esto las convierte en meras oficinas del PEN, sin más independencia, que la que da tener para pagar sólo un mes al año de sueldos, con recursos propios.
En este contexto, presumir que la discusión entre el gobierno nacional y las provincias, se limita a los fondos, por los fondos en si, es ver una parte del problema. Este nivel de dependencia de las transferencias nacionales nos convierte en una democracia que sólo se declama, un federalismo que tan sólo existe en los papeles. Y no en todos.
No olvidemos, que el estado nacional, no produce uno solo de los pesos que gasta. Todos ellos se producen en alguna provincia. Y paradójicamente, es la nación quien se apropia de lo ajeno y lo distribuye y gasta según su criterio.
Podremos discutir el nuevo sistema. Pero estaremos seguramente de acuerdo, que este no puede seguir. Salvo que estemos en el gobierno nacional.
Agosto de 2004.-
Hasta finales del siglo XIX y basada en el principio de separación de fuentes tributarias, la nación cubría sus gastos con los impuestos internos recaudados en la Ciudad de Buenos Aires y en los territorios nacionales (25%), así como los derivados del comercio exterior (75%), mientras que las provincias recaudaban sus propios impuestos sobre propiedad (directos) y algunos consumos (indirectos). Con un gasto público provincial consolidado del orden del 30% del total y con sólo un 5% de sus gastos, dependientes de transferencias del tesoro nacional, la autonomía provincial era visible y marcada, dando como consecuencia, un federalismo real y sustentable.
Como consecuencia de la crisis de 1890, la tesis de Vicente Fidel López da sustento a la posibilidad de la nación, de extender la recaudación de impuestos internos a todo el territorio, de manera permanente. Por tal motivo, las provincias otorgan el derecho a la nación por un año, renovable de manera indefinida pero explícita, cristalizándose en la ley 2.774/91, creando un impuesto interno al consumo, en el ámbito nacional. Esto fue el principio del fin del federalismo, ya que la dependencia de las transferencias desde la nación, para financiar el gasto provincial, subió a 6.5% en 1900 y a 11.5% en 1910.
Pero hubo un componente adicional, que agravó la situación, por el efecto distorsivo. Midiendo las transferencias realizadas desde la nación, en función del gasto público per cápita, las provincias más rezagadas comenzaron a recibir mayor porcentaje de la recaudación que las más avanzadas, por lo que éstas, comenzaron a subsidiar a las primeras, convirtiendo un sistema devolutivo, en uno redistributivo. La relación entre las segundas y las primeras (coeficiente de redistribución) pasó de 4.8 en 1900 a 2.3 en 1916.
Luego de la Primera Guerra y dado el cierre generalizado de la economía mundial, el nivel de ingresos fiscales provenientes del comercio exterior, se había colocado por debajo del 40% del total, lo que hizo que una gran cantidad de artículos fueran alcanzados por la 2.774/91 y adicionalmente, las correspondientes alícuotas, aumentaran.
Pero la crisis de 1930 actuó como un disparador de las necesidades fiscales de la nación, quien avanzó sobre las facultades provinciales. En 1931 se crea el impuesto a las transacciones (ventas) y en 1932 se crea el impuesto a los réditos (ganancias). De manera adicional, se define por vez primera un sistema de reparto primario - 82.5% para la nación y 17.5% para las provincias - y uno secundario, basado en un índice generado a partir de características históricas de recaudación, recursos propios, gastos y población de cada distrito.
Apenas dos años más tarde, en 1934, se dispuso la unificación de los impuestos internos al consumo en todas las provincias (ley 12.139) que aceptaran la derogación de los mismos y transfirieran los mismos a la nación, suscribiendo una ley convenio. Se deroga el recientemente creado impuesto a las transacciones, se crea el impuesto a las ventas y junto con el de réditos, se incorporan al nuevo sistema de coparticipación.
La primera consecuencia, es que la dependencia provincial de las transferencias de la nación, aumentó en 1939, hasta el 29% del total de los gastos. Y ese porcentaje evolucionó hasta el 47% en 1960, cayendo a 0.9 el coeficiente de redistribución.
La ley convenio 20.221 de 1973, intenta simplificar el sistema existente de tres sistemas de coparticipación y aumenta la participación primaria a favor de las provincias. La participación secundaria se definió sobre el peso ponderado de la cantidad de habitantes, la brecha per cápita de desarrollo y la densidad demográfica. En 1977, la dependencia aumentó hasta el 62% y el coeficiente de redistribución a 0.7. A partir de los 80’s, el gobierno nacional definió un mecanismo de precoparticipación, antes de la participación primaria, a favor de la Nación.
En 1983, se logra la virtual desaparición del federalismo, tal como los “Padres de la Patria” lo soñaron: la dependencia de las provincias llegó al 72%. Tres de cada cuatro pesos que las provincias requerían para funcionar, lo recibían de la Nación. Obviamente, la capacidad de mantener “cierto” nivel de independencia respecto del poder central, era más que relativa. Los gobernadores e intendentes, dependían de tal forma del poder central, que sin importar partido, ideología o proyecto que cada uno tuviera, todos debían condicionar su política al “cheque” mensual, desde Economía.
Durante el gobierno del Dr. Alfonsín, las transferencias se manejaron de manera discrecional, a través de los ATN (Aportes del Tesoro Nacional), debido a que en 1984, había vencido la ley de Coparticipación.
En 1988, la nueva ley (23.548) incluyó mayor cantidad de fondos sujetos a participación. Pero de manera paralela, la distribución primaria pasó a ser el 56.7% a favor de las provincias más un 1% para los ATN. Pero es curiosa la forma en que se asignó la participación secundaria, basado en el total de fondos recibidos por cada distrito durante el periodo de vacío legislativo, incluyendo las transferencias discrecionales, vía ATN. Los especialistas, denominaron a estos porcentajes como “números mágicos”.
Entre 1992 y 1999 hubo tres Pactos Fiscales que “ayudaron” a desvirtuar aún más la lógica de la ley. En el 2000, un cuarto Pacto, eleva el piso de participación primaria para las provincias. En el 2002, se produce el quinto, en el que se intenta volver todo atrás, pero quedan los regímenes de precoparticipación. El Gatopardismo en su total expresión.
Si bien hoy el promedio del gasto provincial dependiente de las transferencias del gobierno nacional, ronda el 60%, hay provincias donde esa relación es superior al 90%. Esto las convierte en meras oficinas del PEN, sin más independencia, que la que da tener para pagar sólo un mes al año de sueldos, con recursos propios.
En este contexto, presumir que la discusión entre el gobierno nacional y las provincias, se limita a los fondos, por los fondos en si, es ver una parte del problema. Este nivel de dependencia de las transferencias nacionales nos convierte en una democracia que sólo se declama, un federalismo que tan sólo existe en los papeles. Y no en todos.
No olvidemos, que el estado nacional, no produce uno solo de los pesos que gasta. Todos ellos se producen en alguna provincia. Y paradójicamente, es la nación quien se apropia de lo ajeno y lo distribuye y gasta según su criterio.
Podremos discutir el nuevo sistema. Pero estaremos seguramente de acuerdo, que este no puede seguir. Salvo que estemos en el gobierno nacional.
Agosto de 2004.-
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